Deuxième lecture du projet de loi S-4, Loi modifiant la Loi sur le Parlement du Canada et apportant des modifications corrélative et connexes à d’autres lois

Par: L'hon. Peter Harder

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L’honorable Peter Harder : Honorables sénateurs, je prends la parole à distance aujourd’hui pour débattre du projet de loi S-4, Loi modifiant la Loi sur le Parlement du Canada et apportant des modifications corrélative et connexes à d’autres lois. Le projet de loi vise à mettre à jour la Loi sur le Parlement du Canada afin de mieux tenir compte de la nouvelle réalité au Sénat.

Un peu plus de cinq ans se sont écoulés depuis mon arrivée au Sénat. Au cours de cet intervalle, le Sénat s’est transformé de l’intérieur à bien des égards. Je ne sais pas ce à quoi s’attendaient les sénateurs de la cuvée de 2016 lorsqu’ils ont prêté serment ce premier jour. Personnellement, il m’était intimidant de savoir que nous nous aventurions en territoire inconnu.

De nouveaux sénateurs qui n’avaient pas l’avantage de pouvoir obtenir du soutien et des instructions d’un parti établi se sont réunis. Ils souhaitaient discuter des problèmes, échanger des idées, se familiariser avec les exigences du Sénat et apprendre les règles, les procédures et les activités de l’institution, qui sont parfois obscures et difficiles à comprendre. Les nouveaux sénateurs ne pouvaient pas fonctionner efficacement en cloisonnements individuels. Étant donné que de plus en plus de collègues ont été nommés, ils se sont regroupés pour se soutenir mutuellement et se sont ensuite organisés en groupes aux vues similaires, ce qui représente une évolution naturelle.

Alors que nous tentions de nous y retrouver et de faire de notre mieux pour remplir nos rôles constitutionnels, nous étions aussi en train d’imprimer notre marque sur l’institution et de la faire avancer. C’est ainsi qu’a commencé le parcours jusqu’à aujourd’hui.

Je dois admettre qu’au cours des cinq dernières années, tous les sénateurs ont reconnu que les choses changeaient et ont agi en conséquence, parfois à contrecœur, mais toujours avec respect. Tous les sénateurs, même ceux qui préféraient la division traditionnelle en deux partis, étaient prêts à adapter les règles et la procédure rigoureuses du Sénat pour arriver à une façon de faire plus moderne.

Le principe fondamental selon lequel tous les sénateurs sont égaux a mené à un examen réfléchi et à une modification des règles, afin que nos nouveaux collègues disposent de sièges dans les comités et que les divers caucus et groupes qui sont apparus au Sénat soient tous traités équitablement. Le projet de loi S-4, une mesure déjà attendue, viendrait formaliser dans la loi des pratiques déjà instaurées par le Sénat et des changements entrepris par le gouvernement et déjà traités, bien qu’il ne soit pas nécessaire de les inscrire dans la loi.

Je suis ravi de présenter ce projet de loi au nom du gouvernement. Il s’agit selon moi d’une étape importante de l’engagement visant à bâtir un Sénat moins partisan et plus indépendant, transparent et responsable.

Depuis 2016, le processus du Comité consultatif indépendant sur les nominations a servi à nommer 52 sénateurs. Il y a actuellement 14 sièges vacants. La principale conséquence de cette réforme, c’est que trois groupes de sénateurs qui ne sont affiliés à aucun parti se sont formés au Sénat : le Groupe des sénateurs indépendants, le Groupe des sénateurs canadiens et le Groupe progressiste du Sénat.

À mesure que ces groupes voyaient le jour, le Sénat a modifié ses règles internes afin de leur faire une place, de leur accorder des fonds de recherche et de leur assigner un nombre de sièges au sein des divers comités proportionnel au nombre de sénateurs qui en font partie. Cette façon de faire n’a rien de nouveau, alors l’argument qui dit que les choses doivent se faire de telle manière parce que c’est ainsi qu’elles se sont toujours faites n’a aucun poids.

L’autre endroit compte de multiples partis depuis longtemps. Le projet de loi S-4 tient compte du fait que de nombreux groupes composent désormais le Sénat et adapte la rémunération de ses dirigeants en conséquence, exactement comme le fait l’autre endroit.

Cette mesure législative permet également d’actualiser la loi afin qu’elle reflète la nature moins partisane du Sénat. Cet engagement électoral figurait dans la lettre de mandat du ministre LeBlanc en 2019 et il figurait aussi dans celle du ministre Rodriguez, qui avait pour tâche de seconder le ministre LeBlanc.

Le premier ministre a en effet promis de modifier la Loi sur le Parlement du Canada lorsqu’il a annoncé la mise sur pied du Comité consultatif indépendant sur les nominations au Sénat, en décembre 2015. La modification de la loi est l’aboutissement du processus qui s’est entamé avec la création de ce comité. Je prends un instant pour féliciter le ministre LeBlanc, le représentant du gouvernement, le sénateur Gold, les leaders et les facilitateurs — les sénateurs Plett, Woo, Cordy et Tannas —, qui nous ont tous permis d’arriver où nous en sommes aujourd’hui.

Avant la rédaction du projet de loi S-4, de vastes consultations ont eu lieu auprès de tous les leaders. Leurs points de vue ont été entendus, et le projet de loi dont nous débattons reflète une grande partie de ce qui a été soulevé…

Son Honneur le Président : Pardon, sénateur Harder. Je suis désolé, mais je dois vous interrompre. Comme il est 18 heures, conformément à l’article 3-3(1) du Règlement et aux ordres adoptés le 27 octobre et le 17 décembre 2020, je suis obligé de quitter le fauteuil jusqu’à 19 heures, à moins que le Sénat ne consente à ce que la séance se poursuive. Si vous voulez suspendre la séance, veuillez dire « suspendre ».

Le sénateur Plett : Suspendre.

Une voix : Suspendre.

Son Honneur le Président : C’était presque le cas. J’ai entendu un « suspendre ». Sénateur Harder, vous disposerez donc du reste de votre temps de parole lorsque nous reprendrons les travaux. La séance est suspendue jusqu’à 19 heures.

(La séance du Sénat est suspendue.)

(Le Sénat reprend sa séance.)

L’honorable Peter Harder : Honorables sénateurs, j’aimerais vous rappeler qu’avant la rédaction du projet de loi S-4, des consultations intensives ont été tenues auprès de tous les leaders. Les points de vue ont été entendus, et le projet de loi dont nous sommes saisis reflète en grande partie ce qui a été exprimé. Le gouvernement a reconnu qu’il avait la responsabilité de consulter ceux qui seraient le plus touchés par une quelconque modification de la loi. Le projet de loi vise à faire en sorte que la Loi sur le Parlement du Canada, qui régit les principaux aspects du fonctionnement du Sénat, autorise l’organisation actuelle du Sénat. Le projet de loi S-4 étend la reconnaissance officielle aux nouveaux groupes qui se sont formés. Il précise les rôles dans la gouvernance du Sénat et le processus de nomination à certains postes au Parlement. Il prévoit le versement d’une indemnité aux leaders des groupes qui est proportionnelle au nombre de sièges occupés par le groupe au Sénat.

Les modifications apportées à la Loi sur le Parlement du Canada et à d’autres lois misent sur ces mesures et sont essentielles pour refléter la réalité du fonctionnement actuel du Sénat.

Premièrement, le projet de loi S-4 ferait en sorte que le plus gros groupe — à part celui du gouvernement et de l’opposition — recevrait des indemnités équivalentes à celles de l’opposition. Les deux groupes suivants dans l’ordre selon la taille recevraient des indemnités équivalant à environ la moitié de celles de l’opposition. Les nouvelles indemnités entreraient en vigueur le 1er juillet 2022 et aideraient les partis ou les groupes reconnus à assumer leur rôle consistant à donner leur avis lors des seconds examens objectifs.

Deuxièmement, le projet de loi modifie la Loi sur le Parlement du Canada et apporte des modifications corrélative et connexes à d’autres lois qui autorisent le leader ou facilitateur de chacun des autres partis ou groupes parlementaires reconnus au Sénat à apporter des changements à la composition du Comité sénatorial permanent de la régie interne, des budgets et de l’administration. De plus, tous les leaders doivent être consultés au sujet des nominations des hauts fonctionnaires et agents du Parlement suivants : le conseiller sénatorial en éthique, le vérificateur général, le commissaire au lobbying, le commissaire aux langues officielles, le commissaire à l’intégrité du secteur public, le commissaire à la protection de la vie privée, le commissaire à l’information et le directeur parlementaire du budget.

Tous les leaders devront être consultés au sujet des nominations des sénateurs au Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement. Les nominations de ces hauts fonctionnaires et agents du Parlement sont essentielles pour le bon fonctionnement du gouvernement et, par extrapolation, du pays. Je dois ajouter que le premier ministre a consulté, autant durant la législature actuelle que lors de la précédente, tous les leaders au sujet de ces nominations, même si ce n’était pas prévu par la loi.

Troisièmement, le projet de loi S-4 apporterait des modifications à la Loi sur les mesures d’urgence pour qu’au moins un sénateur de chaque parti siège au comité parlementaire formé en vertu de la loi.

À l’heure actuelle, la Loi sur les mesures d’urgence exige qu’un comité d’examen parlementaire mixte de la Chambre et du Sénat soit mis sur pied pour examiner la façon dont le gouvernement a exercé ses pouvoirs après avoir déclaré une situation de crise. Selon la loi actuelle, le comité doit comprendre au moins un député de chaque parti reconnu à la Chambre des communes et au moins un sénateur de chaque parti représenté au Sénat. En reconnaissant officiellement le Groupe des sénateurs indépendants, le Groupe progressiste du Sénat et le Groupe des sénateurs canadiens, comme le propose le projet de loi S-4, on permettrait à chaque groupe d’obtenir un siège au sein de cet important comité d’examen, le cas échéant.

Enfin, le projet de loi S-4 permettra d’ajouter les titres de représentant du gouvernement au Sénat, de coordonnateur législatif auprès du représentant du gouvernement au Sénat et d’agent de liaison du gouvernement, selon les besoins, pour refléter la structure actuelle du bureau du représentant du gouvernement.

Le projet de loi S-4 prévoit également des indemnités pour cinq postes occupés par les représentants du gouvernement au Sénat et cinq postes occupés par l’opposition, ainsi que pour quatre postes occupés par les représentants de chacun des trois autres partis ou groupes qui comptent le plus grand nombre de sénateurs.

Le Sénat est depuis toujours le produit de la Confédération. La Chambre haute de notre système bicaméral est un pilier de notre démocratie parlementaire. Elle joue un rôle important dans l’étude des mesures législatives et la représentation des régions et des minorités. Le Sénat est maître de ses affaires, et c’est ce qui lui a permis d’adapter ses règles selon l’évolution de ses besoins. Cependant, il ne s’agissait que de solutions ponctuelles temporaires qui ne tenaient évidemment pas compte d’un principe juridique établi depuis longtemps. Le gouvernement a déterminé, à juste titre, que les mesures proposées dans le projet de loi S-4 devaient venir du Sénat. Puisqu’elles portent sur le cadre institutionnel et les processus organisationnels du Sénat, ce sont les premiers concernés qui devraient en discuter et en débattre en premier. En raison de la convention de longue date qui interdit au Sénat de dépenser des fonds publics, le projet de loi S-4 contient une disposition de non-affectation de crédits qui permettrait à ce projet de loi d’entrer en vigueur seulement une fois que les crédits ont été affectés par le Parlement, ce qui explique que nous devions adopter ce projet de loi pour ensuite le renvoyer à l’autre endroit, afin de permettre à la Chambre appropriée de présenter le projet de loi nécessaire pour finaliser les changements.

Pour ceux qui remettraient en question la capacité d’un projet de loi du Sénat de prévoir la dépense de fonds, l’article 17 du projet de loi S-4 définit le mécanisme approprié :

17 (1) Sous réserve du paragraphe (2), la présente loi entre en vigueur à la date fixée par décret.

(2) Le décret visé au paragraphe (1) ne peut être pris que si, d’une part, le gouverneur général a recommandé l’affectation de crédits pour l’application de la présente loi et, d’autre part, le Parlement a affecté ces crédits.

Le 24 février 2009, le Président Kinsella a défini les grands principes régissant les projets de loi ayant des répercussions financières :

On ne peut certes pas affirmer que tous les projets de loi qui ont des répercussions financières quelconques requièrent nécessairement une recommandation royale. Lorsqu’il est confronté à ces questions, le Président doit examiner le texte même du projet de loi […] Dans ces situations, le Président cherche à ne pas interpréter des questions constitutionnelles ou des questions de droit.

Le sénateur qui invoque le Règlement doit exposer ses motifs, expliquant au Sénat pourquoi la recommandation royale est nécessaire en prenant soin d’indiquer exactement ce qui, dans le libellé soumis au Sénat, donne lieu à ce rappel, et non en justifiant le rappel par des décisions qui pourraient ou non être prises à un moment donné après l’adoption du projet de loi […]

Lorsque la situation est ambiguë, certains Présidents du Sénat ont préféré supposer que la question était recevable, à moins d’indication contraire ou jusqu’à preuve du contraire. Ce parti pris en faveur du débat, sauf lorsque la question est clairement irrecevable, est essentiel au maintien du rôle du Sénat en tant que chambre de discussion et de réflexion.

En outre, l’ouvrage La procédure du Sénat en pratique explique ce qui suit à la page 155 :

[…] certains Présidents ont déterminé dans leurs décisions qu’un projet de loi nécessitant normalement une recommandation royale demeure recevable si une disposition de ce projet de loi précise clairement que la loi n’entrera en vigueur que lorsque le Parlement aura attribué les fonds nécessaires.

C’est ce que l’article 17 de ce projet de loi permet.

Honorables sénateurs, le projet de loi S-4 est une mesure législative respectueuse. Il vise à assurer le traitement égal de tous les leaders et renforce l’équité accordée à tous les groupes en matière de consultation, notion qui existe déjà en pratique, mais n’est pas concrétisée par la loi. Il reconnaît aussi la nomenclature que les groupes ont choisi d’utiliser. Étant donné que le Sénat a évolué au cours des dernières années, on peut considérer que le projet de loi S-4 reflète cette évolution. Il n’a pas besoin d’être révolutionnaire pour répondre à nos besoins.

Il aura fallu deux législatures pour proposer des modifications à la Loi sur le Parlement du Canada et pour donner force de loi à de nombreux changements que nous avons nous-mêmes apportés. Le projet de loi S-4 reflète les arrangements que nous avons déjà conclus. Le gouvernement n’impose pas des modifications dans le cadre de ce projet de loi. Le projet de loi est permissif, et non prescriptif, ce qui est conforme à la façon dont nous menons la majorité de nos travaux.

D’ailleurs, notre étude aujourd’hui du projet de loi S-4 n’aurait pas été possible sans une entente entre le représentant du gouvernement et le ministre. Je peux le confirmer personnellement. Le fait que le premier ministre a autorisé l’envoi d’une copie confidentielle du projet de loi à tous les groupes afin que leurs membres puissent réfléchir à son contenu montre que le gouvernement, aux plus hauts échelons, tient à ce que le fonctionnement du Sénat soit multilatéral et moins partisan.

Honorables sénateurs, je demande que le projet de loi S-4 soit étudié promptement. Le Sénat a commencé à demander de tels changements à la loi il y a plusieurs années. C’est dans l’intérêt de tous les sénateurs de faire avancer ce projet de loi pour qu’il puisse être renvoyé à l’autre endroit aussitôt que possible. Nous ne devons pas rater cette occasion.

Certains diront que le projet de loi S-4 ne va pas assez loin. Je ne suis pas d’accord. Il reflète respectueusement le Sénat tel qu’il existe aujourd’hui. À l’heure actuelle, les leaders et les facilitateurs de certains groupes parlementaires ont un statut ambigu, voire aucun statut lorsque vient le temps de fournir des commentaires ou des conseils à propos des nominations gouvernementales, ils n’ont pas le pouvoir législatif pour modifier la composition des comités les plus influents du Sénat et ils doivent compter sur la bienveillance de collègues « reconnus » pour financer et gérer leur groupe et leur personnel de recherche sans allocations. Il faut que cela change, et c’est ce que fera le projet de loi.

Le projet de loi S-4 ne vise aucunement à mettre fin à la réforme et à la modernisation du Sénat. Toutefois, il vise à légiférer les modifications que nous avons nous-mêmes élaborées et mises en pratique. Il reflète le Sénat tel qu’il existe aujourd’hui, et non comme on souhaiterait qu’il soit dans l’avenir. Nous n’allons nulle part et nous aurons la chance de poursuivre la modernisation du Sénat, étant donné que la Loi sur le Parlement du Canada ne sera plus un obstacle à la réforme institutionnelle.

Je soumets ce projet de loi à votre attention. Merci.

Son Honneur le Président : Sénateur Harder, accepteriez-vous de répondre à une question?

Le sénateur Harder : Certainement.

Son Honneur le Président : Sénatrice Batters, souhaitez-vous poser une question?

L’honorable Denise Batters : Oui.

Sénateur Harder, nous nous rencontrons de nouveau. J’ai examiné le projet de loi S-4 et il ne semble conférer à l’opposition ou au leader de l’opposition aucun pouvoir supplémentaire comparativement à la Loi sur le Parlement du Canada en vigueur.

Plutôt, à ce que je peux comprendre, le projet de loi S-4, dans ses quelques mentions de l’opposition, confère les mêmes pouvoirs à trois groupes parlementaires supplémentaires non définis. Par conséquent, il semble diluer les pouvoirs clés de l’opposition et l’important rôle historique de cette dernière en faisant en sorte que l’opposition ne soit plus qu’un groupe parmi d’autres au Sénat.

Sénateur Harder, le projet de loi S-4 prévoit-il le moindre pouvoir de l’opposition qui ne soit pas déjà conféré par la Loi sur le Parlement du Canada en vigueur ou comporte-t-il la moindre mention de l’opposition qui soit nouvelle?

Le sénateur Harder : Madame la sénatrice, merci de votre question. Vous me rendez presque nostalgique en me rappelant la période des questions de l’époque où j’étais représentant du gouvernement. Je dirai que le projet de loi vise à refléter l’évolution du Sénat. Il ne modifie pas le rôle et la fonction de l’opposition ni ne circonscrit son rôle, ses attributions et ses compétences. En ce qui a trait à la nomination de mandataires du Parlement, le projet de loi reflète la pratique du gouvernement, tant à la législature précédente qu’à l’actuelle.

La sénatrice Batters : Sénateur Harder, l’une des principales caractéristiques du projet de loi S-4, tel que vous l’avez décrit, est l’enchâssement d’une toute nouvelle nomenclature dans la Loi sur le Parlement du Canada. Des termes comme « leader du gouvernement », « leader de l’opposition » et « whip » existent au Sénat et dans de nombreux autres systèmes et instances parlementaires depuis des décennies, voire des siècles.

Toutefois, ce qui est fondamentalement nouveau, historiquement parlant, c’est la terminologie employée dans le projet de loi S-4; on y voit des termes comme « facilitateur », « agent de liaison » et « représentant du gouvernement », entre autres. En fait, les termes en question n’ont été utilisés pour la première fois par certains sénateurs qu’il y a quelques années, depuis que le gouvernement Trudeau est au pouvoir.

Sénateur Harder, je remarque qu’aucun des nouveaux termes n’est défini dans le projet de loi S-4. Ainsi, si le projet de loi est adopté, la Loi sur le Parlement du Canada ne comprendra pas de définitions pour ceux-ci. Aux termes du projet de loi S-4, les personnes qui occupent ces postes non définis recevront des sommes importantes de l’argent des contribuables pour une durée indéterminée.

Sénateur Harder, pourquoi les termes en question ne sont-ils pas définis? Que pensez-vous que le gouvernement devrait faire pour corriger la situation?

Le sénateur Harder : Je vous remercie de votre question, sénateur. Je crois que le gouvernement ne doit pas intervenir dans les pratiques du Sénat, sous aucun prétexte. Ce projet de loi permet une certaine souplesse pour pouvoir utiliser les titres qui correspondent aux préférences des divers groupes. Il n’impose pas ces modifications, mais ne fait que les permettre. Sénateur, je pense que vous constaterez que les pratiques et l’expérience des deux dernières législatures seront pérennisées, et nous savons tous quels rôles chacun y jouait. En outre, il faut bien reconnaître que la Loi sur le Parlement du Canada n’a jamais défini les rôles se rattachant aux titres qui étaient employés.

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