L’honorable Diane Bellemare : Honorables sénateurs, je voudrais d’abord souligner que je prononce ce discours à partir des territoires ancestraux et non cédés du peuple algonquin anishinabe.
Je suis heureuse de proposer la troisième lecture du projet de loi S-244, Loi modifiant la Loi sur le ministère de l’Emploi et du Développement social et la Loi sur l’assurance-emploi (Conseil de l’assurance-emploi). Ce projet de loi vise à constituer le Conseil de l’assurance-emploi afin de renforcer le dialogue social au sein de la Commission de l’assurance-emploi.
Dans mon discours précédent, j’ai longuement parlé des fondements du dialogue social et de ses mérites. J’ai aussi fait état des conventions internationales de l’Organisation internationale du travail concernant les pratiques du dialogue social dans les programmes d’assurance-chômage, auxquelles adhère le Canada.
Sans vouloir me répéter, je tiens à vous rappeler les faits suivants : l’assurance-chômage a vu le jour tardivement au Canada par rapport à l’Angleterre, soit en 1911, et à d’autres pays européens. Selon la Constitution de 1867, l’assurance-chômage était considérée comme une compétence provinciale. Il a donc fallu modifier la Constitution en 1940 afin de donner au gouvernement fédéral la responsabilité exclusive de ce champ de compétence.
À l’origine, l’assurance-emploi était gérée par un organisme tripartite représentant le patronat, les syndicats et le gouvernement. Cet organisme était indépendant du pouvoir ministériel jusqu’au milieu des années 1970, lorsque la Commission de l’assurance-chômage a été amalgamée au ministère de l’Emploi et du Développement social. Le nom est différent, mais il s’agit du même ministère.
Jusqu’en 1998, la commission se fondait sur les conseils de comités consultatifs mixtes composés d’un nombre équivalent de représentants du patronat et des syndicats, les quatre principaux comités étant le Comité national du placement, jusqu’en 1965; le Comité consultatif de l’assurance-chômage, jusqu’en 1976; le Conseil consultatif canadien de l’emploi et de l’immigration, jusqu’en 1992; et la Commission canadienne de mise en valeur de la main-d’œuvre, jusqu’en 1998.
Désormais, l’assurance-chômage, que l’on appelle l’assurance-emploi depuis 1994, est gérée par le ministère. L’influence des partenaires sociaux, bien qu’elle soit reconnue en principe, puisque la Commission de l’assurance-emploi comprend un commissaire qui représente des entreprises et un commissaire qui représente les syndicats, diffère des meilleures pratiques de dialogue social recommandées par l’Organisation de coopération et de développement économiques et par les conventions internationales de l’Organisation internationale du travail.
Ce projet de loi vise à créer, dans la Loi sur l’assurance-emploi, un conseil consultatif pour la Commission de l’assurance-emploi qui serait coprésidé par les deux commissaires représentant le marché du travail, soit le commissaire des employeurs et le commissaire des travailleurs et travailleuses. Le projet de loi est appuyé par les représentants des grands regroupements d’employeurs et de travailleurs au Canada.
Pourquoi ce projet de loi? En gros : pour améliorer l’efficacité de la Commission de l’assurance-emploi dans la prestation de conseils au gouvernement en l’informant sur les besoins et les approches préconisées par les intervenants du marché du travail, en proposant des stratégies publiques mutuellement avantageuses et en facilitant la mise en œuvre des stratégies et des politiques publiques dans le secteur de l’assurance-emploi.
La Commission de l’assurance-emploi actuelle est composée de quatre personnes : le sous-ministre et le sous-ministre adjoint au ministère de l’Emploi et du Développement social, ainsi que les deux commissaires qui sont nommés après une consultation menée auprès des organisations ouvrières ou des associations d’affaires. Elle est présidée par le sous-ministre ou, en son absence, par le sous-ministre adjoint.
Cette commission a un rôle consultatif. C’est généralement le président de la commission, soit le sous-ministre, qui parle au nom de la commission. Or, le sous-ministre est nommé par le gouverneur en conseil et relève du ministre. Les commissaires consultent les milieux qu’ils représentent, mais ils ne peuvent faire les arbitrages nécessaires entre des avis différents pour présenter des avis communs.
Ce projet de loi vise à créer une table ronde permanente pour clarifier les diverses consultations menées par le gouvernement, notamment en assurant l’arbitrage nécessaire pour rédiger des conseils clairs et communs. Le projet de loi S-244 vise à créer un conseil chargé de fournir des avis à la Commission de l’assurance-emploi afin de l’appuyer dans la prestation de conseils consensuels reposant sur une expérience concrète, mais aussi sur la réalité des entreprises et de la main-d’œuvre.
Les associations syndicales et celles du milieu des affaires, dont les effectifs se déclinent à l’échelle nationale, provinciale, sectorielle et locale, sont ancrées sur le terrain et recueillent de l’information qualitative essentielle pour la formulation de politiques, ce qui complète et donne un sens aux données statistiques.
Je veux vous faire part d’une citation de la regrettée professeure Donna Wood, qui s’est exprimée lors d’une séance de discussion organisée par la Fondation Atkinson. J’ai beaucoup parlé de son travail à l’étape de la deuxième lecture. Elle a dit :
Tous les gouvernements ont besoin d’une infrastructure de connaissances de haute qualité pour soutenir la conception et la mise en œuvre de politiques fondées sur des données probantes. Cette infrastructure comprend des organes consultatifs — permanents ou ponctuels — qui apportent aux gouvernements des renseignements, des faits, des analyses et des conseils fondés sur des données probantes à toutes les étapes du cycle d’élaboration des politiques.
Les organes consultatifs permanents ont tendance à posséder une expertise étendue et sur le long terme, tandis que les organes ponctuels servent souvent d’option « accélérée » pour les gouvernements à la recherche de conseils plus spécialisés dans des délais très courts […]
Il faut dire aussi que l’assurance-emploi a des conséquences sur la gestion des ressources humaines dans les entreprises. Elle influe également sur les décisions d’investissement en capital humain des travailleurs et travailleuses. Tout changement au programme d’assurance-emploi entraînera des conséquences positives ou négatives dans les décisions des entreprises et de la main-d’œuvre, d’où l’importance de tenir compte des besoins des entreprises et de la main-d’œuvre. Après tout, ils financent, par leurs cotisations, la totalité de ce programme dont les dépenses se situent à environ 30 milliards de dollars, selon les données de 2021.
Quels sont les besoins de la main-d’œuvre et des entreprises?
Le contexte économique a changé depuis la création du programme en 1940 et depuis la dernière grande réforme de 1994. Le vieillissement de la population et les pénuries de main-d’œuvre qui y sont associées, la crise climatique et les défis technologiques liés à l’utilisation de l’intelligence artificielle, pour ne nommer que ces facteurs, nécessitent des investissements majeurs dans le développement des compétences qui est, en grande partie, un domaine de compétence provinciale. Outre le besoin de soutenir les revenus des travailleurs et travailleuses lors d’interruptions involontaires dans l’emploi, ce qui est à l’origine même de l’assurance-chômage, les Canadiens ont aussi besoin d’améliorer leurs compétences.
L’enjeu du développement des compétences est souvent sous-estimé dans les débats publics et dans les campagnes électorales. Ainsi, j’ai constaté d’expérience que certains politiciens pensent souvent que les Canadiens ne veulent pas se former et, conséquemment, évacuent cette préoccupation de leur plateforme électorale en croyant qu’elle est électoralement peu rentable.
Comment les besoins en matière de formation sont-ils perçus par les Canadiens? En dernière analyse, ce sont les Canadiens qui ont à faire face aux défis qui se posent devant eux. Ce sont eux qui doivent se former. Comment donc perçoivent-ils leurs besoins de formation?
Pour tenter de répondre à cette question, en décembre 2019, j’ai mené un sondage sur cette question avec la firme Nanos. En 2023, j’ai demandé à la même firme Nanos d’actualiser les résultats de ce sondage, afin de déterminer si la pandémie et la pause économique subséquente avaient changé les perceptions des Canadiens par rapport à leurs besoins de formation et aux menaces que font planer les changements technologiques et climatiques sur leur emploi et leur occupation. Les résultats des deux sondages vont dans le même sens et pourraient surprendre les politiciens et politiciennes de ce pays. Voici quelques résultats.
La première question portait sur les impacts des changements technologiques et climatiques sur l’emploi.
Nous avons posé la question suivante :
Selon des experts, les changements technologiques comme l’automatisation, l’arrivée de l’intelligence artificielle, le commerce en ligne et l’économie du partage […] pourraient avoir des effets importants sur le marché du travail.
Nous avons demandé aux participants dans quelle mesure ces changements menaçaient leur emploi.
Vingt pour cent des personnes en emploi pensent que leur emploi est menacé par ces changements; c’est l’équivalent de 4 millions de Canadiens. Plus de jeunes âgés de 18 à 34 ans croient que leur emploi est menacé, et ce sont les gens de la Colombie-Britannique qui sont les plus inquiets par rapport à leur emploi.
Nous avons ensuite demandé aux participants dans quelle mesure ces changements pourraient affecter leurs tâches de travail et nécessiter de suivre de la formation.
Trente-sept pour cent des répondants en emploi pensent que leurs tâches de travail seront affectées et qu’ils auront besoin de formation; c’est 8 millions de Canadiens. Encore une fois, ce sont les jeunes qui ont répondu plus fortement par l’affirmative, soit 42 %. Ces résultats sont cohérents avec le sondage de 2019.
Nous avons ensuite questionné l’ensemble des Canadiens sur leur perception par rapport à leur déficit de compétences et sur leurs besoins plus spécifiques en matière de formation. Nous leur avons demandé lequel de ces énoncés correspondait le mieux à leur situation.
1) Je suis déjà bien formé.
2) Je suis intéressé à suivre de la formation.
3) Je suis intéressé à suivre de la formation, mais je n’ai pas le temps.
4) Je suis intéressé à suivre de la formation, mais je n’ai pas les moyens financiers.
5) Je ne suis pas intéressé à suivre de la formation.
6) Je ne sais pas.
La réponse pourra étonner les sceptiques : tout près de la moitié des Canadiens, soit 49 %, veulent suivre une formation; cela représente environ 16 millions de Canadiens. Chez les personnes qui ont un emploi à temps plein, c’est plus de trois personnes sur cinq qui veulent suivre une formation. Les jeunes gens de 18 à 34 ans manifestent encore plus d’intérêt pour la formation, soit 66 %, que les gens âgés de 55 ans et plus, qui représentent les trois quarts des gens qui ne sont pas intéressés à suivre une formation. L’intérêt pour la formation est élevé dans les Prairies, où 51 % des participants se sont dits intéressés à en suivre.
Nous avons aussi questionné les Canadiens sur le contenu de la formation privilégiée. Nous leur avons demandé s’ils étaient d’accord ou non avec les affirmations suivantes :
1) Je devrais suivre de la formation pour améliorer mes capacités de lecture;
2) mes capacités en mathématiques;
3) mes capacités en informatique comme l’utilisation des outils Internet;
4) mes compétences professionnelles.
Les formations qui suscitent le plus d’intérêt sont celles qui sont liées à l’informatique, pour 45 % des Canadiens, et les compétences professionnelles, pour 40 % des Canadiens; c’est donc environ 15 millions de Canadiens qui veulent améliorer leurs compétences en informatique et 13 millions qui souhaitent améliorer leurs compétences professionnelles.
Ces données indiquent que les besoins en matière de perfectionnement des compétences sont immenses et que les Canadiens sont conscients des difficultés et veulent apprendre. Le Canada doit miser sur la volonté des Canadiens de se perfectionner et sur la volonté des intervenants du marché du travail de contribuer au perfectionnement des compétences.
Le programme d’assurance-emploi est déjà mis à contribution pour relever les compétences de la main-d’œuvre. Il soutient les revenus et finance les dépenses de formation pour l’adaptation de la main-d’œuvre. Toutefois, les employeurs et les travailleurs et travailleuses qui sont les bailleurs de fonds de l’assurance-emploi — et les seuls cotisants au régime — souhaitent que le régime fasse plus et mieux face aux importants défis qui se dressent devant nous.
Dans le contexte de la deuxième partie de l’assurance-emploi, où plus de 2,5 milliards de dollars sont investis chaque année au moyen des ententes en matière de main-d’œuvre, l’assurance-emploi représente, en fait, la pierre d’assise du financement de la formation de la main-d’œuvre au Canada. Pour l’avenir économique du Canada, il est de plus en plus clair que le développement des compétences est un levier stratégique. C’est l’enjeu de ce projet de loi, qui a l’appui des principales associations liées au marché du travail, qu’elles soient issues du monde des affaires ou des travailleurs.
Voyons maintenant plus en détail le projet de loi S-244.
L’article 1 du projet de loi crée un Conseil de l’assurance-emploi dans la Loi sur le ministère de l’Emploi et du Développement social.
L’article 2 modifie cette même loi pour préciser en un seul article les attributions actuelles de la commission, lesquelles sont décrites ici et là dans les différents articles de la loi. Le libellé de cet article reprend les mots utilisés sur le site Web du ministère.
Je vais résumer brièvement les précisions ayant trait aux attributions de la commission. Ce sont les suivantes :
a) observer et évaluer l’aide offerte au titre de la Loi sur l’assurance-emploi et présenter un rapport annuel de son évaluation au ministre qui le dépose devant le Parlement;
b) examiner et approuver les politiques en matière d’administration des prestations d’emploi et des mesures de soutien prévues par la Loi sur l’assurance-emploi;
c) prendre des règlements en vertu de la présente loi et de la Loi sur l’assurance-emploi, sous réserve de l’agrément du gouverneur en conseil;
d) retenir les services d’un actuaire, aux termes du paragraphe 28(4) de la présente loi, pour établir des prévisions et des estimations actuarielles au titre de l’article 66.3 de la Loi sur l’assurance-emploi;
e) fixer, pour chaque année, le taux de cotisation à l’assurance-emploi conformément à l’article 66 de la Loi sur l’assurance-emploi;
f) travailler de concert avec le gouvernement de chaque province à la mise sur pied et à la mise en œuvre de prestations et de mesures liées à l’assurance-emploi.
La commission pourrait bénéficier de la contribution d’un conseil consultatif pour s’acquitter de ses fonctions, notamment les fonctions d’observation, d’évaluation, d’examen et d’approbation des politiques et des règlements, et les fonctions de liaison avec les provinces. C’est très important.
L’article 4 constitue le corps de ce projet de loi. Le projet de loi modifie la Loi sur le ministère de l’Emploi et du Développement social en y incluant la partie 3.1, qui porte sur le Conseil de l’assurance-emploi. Cette disposition se lit comme suit :
[…] Est constitué le Conseil de l’assurance-emploi, qui est chargé de fournir des avis et des recommandations à la Commission, de sa propre initiative ou à la demande de celle-ci, sur toute question touchant les attributions de la Commission, sous réserve des limites que peut prévoir la Commission […]
En effet, l’article 3 du projet de loi prévoit que la commission peut limiter les questions sur lesquelles le Conseil peut fournir des avis. De cette façon, le conseil consultatif a un pouvoir d’initiative dont les limites sont fixées par la commission. Autrement dit, le projet de loi établit un équilibre entre le pouvoir ministériel et le pouvoir des partenaires du marché du travail qui siègent au conseil.
En ce qui concerne la composition du conseil, le projet de loi prévoit un minimum de 12 membres tout en assurant une représentation égale entre les travailleurs et la direction de l’organisation. Il est coprésidé par des commissaires représentant le milieu des affaires et des organisations syndicales. Les coprésidents peuvent inviter des représentants des provinces et des territoires désignés par le Forum des ministres du marché du travail ainsi que des représentants autochtones afin de mieux remplir leur mandat.
Ce projet de loi ne peut qu’améliorer l’efficacité du programme d’assurance-emploi.
Il permettra d’obtenir des informations fiables, de tenir compte des réalités vécues par les entreprises, les travailleurs et travailleuses, ce qui facilitera l’implantation de nouvelles stratégies de développement des compétences.
Le dialogue social est pratiqué au Canada aux échelons provincial, sectoriel, de la santé et de la sécurité et de l’apprentissage, mais il est nettement insuffisant en ce qui concerne l’assurance-emploi. Au Québec, par exemple, la Commission des partenaires du marché du travail, dont j’ai longuement parlé à l’étape de la deuxième lecture, est impliquée dans la gestion de ces fonds publics, notamment ceux consacrés à la formation, qui sont principalement financés par l’assurance-emploi. Les comités sectoriels canadiens des mines et du tourisme, largement financés par l’assurance-emploi, sont également des exemples réussis de dialogue social à l’échelle du Canada.
En adoptant le projet de loi S-244, le Canada honorerait ses engagements passés, notamment la Convention no C-88 sur les services de l’emploi, ainsi que son engagement en vue de soutenir la mise en œuvre des objectifs de développement durable et du « Global Deal ». Surtout, le Canada se doterait d’un outil supplémentaire — le dialogue social — qui peut l’aider à faire face aux tendances économiques lourdes, comme le vieillissement de la population, la pénurie de main-d’œuvre, la crise climatique et les défis technologiques liés à l’utilisation de l’intelligence artificielle. Ces tendances majeures nécessiteront une adaptation rapide de la main-d’œuvre et l’acquisition constante de nouvelles compétences.
Je ne suis pas la seule à être convaincue de la nécessité de mettre en place une table permanente de dialogue social autour de ces questions, afin de développer une vision partagée entre les entreprises et les syndicats.
En effet, la deuxième table ronde Emplois et compétence, organisée par mon bureau en 2019 avec la participation de la Chambre de commerce du Canada, du Congrès du travail du Canada et de Collège Canada, a vu le jour précisément parce que de nombreux acteurs économiques souhaitaient créer une vision commune du développement des compétences et de l’apprentissage continu, dans le respect des compétences fédérales et provinciales. C’est grâce à cette table ronde que le projet de loi S-244 a vu le jour.
La table ronde a tenu plusieurs réunions. La première a eu lieu en janvier 2020; d’autres se sont tenues en mode virtuel lors de la pandémie de la COVID-19 et ont été organisées par les commissaires représentant les employeurs et les travailleurs; une dernière réunion, que j’ai organisée avec les commissaires et avec la participation des sénateurs Cardozo et Yussuff, a eu lieu le 12 février dernier.
La table ronde du 12 février a été tenue au Sénat. Les organismes suivants ont pris part à la discussion; leur but était de faire le point sur le projet de loi S-244. Pour le milieu des affaires, il y avait la Chambre de commerce du Canada, la Fédération canadienne de l’entreprise indépendante, le Conseil du patronat du Québec, le Conseil canadien des affaires, l’Association canadienne des constructeurs d’habitations et Manufacturiers et Exportateurs du Canada. Pour les associations ouvrières, il y avait le Congrès du travail du Canada, Unifor, les Syndicats des métiers de la construction du Canada et la Confédération des syndicats nationaux. RH Tourisme Canada et le Conseil des ressources humaines de l’industrie minière ont aussi participé à l’événement.
Les sénateurs Hassan Yussuff, Andrew Cardozo et Krista Ross ont également participé à la table ronde.
Les participants représentant le marché du travail, les entreprises et les travailleurs ont réaffirmé le besoin de créer une table permanente dans le cadre de la Commission de l’assurance-emploi du Canada (CAEC) et ont exprimé le souhait que le Sénat adopte rapidement ce projet de loi, afin qu’il puisse être renvoyé à l’autre endroit.
En conclusion, je voudrais remercier tous ceux qui ont contribué au projet de loi. Outre les gens mentionnés plus tôt, je tiens à remercier tout particulièrement les honorables Perrin Beatty, Diana Palmerin-Velasco et Leah Nord de la Chambre de commerce du Canada; Bea Bruske du Congrès du travail du Canada, ainsi que son ancien président le sénateur Hassan Yussuff et Chris Roberts. Je souhaite également remercier Jasmin Guénette de la Fédération canadienne de l’entreprise indépendante et Erin Harrison d’Unifor.
Je remercie mon équipe qui a travaillé sur ce projet de près ou de loin : Ermioni Tomaras, Julie Labelle-Morissette, Anne Allard, Jérémie Soucy et Alexandre Mattard-Michaud. Je remercie également mon coéquipier de longue date, Michel Cournoyer, économiste et ancien directeur fondateur de la Commission des partenaires du marché du travail au Québec. Enfin, je remercie tout spécialement les deux commissaires de l’assurance-emploi, Pierre Laliberté, commissaire des travailleurs et travailleuses, et Nancy Healey, commissaire des employeurs, de leur volonté de poursuivre le dialogue social entamé.
En conclusion, j’espère vous avoir convaincus que la pratique du dialogue social est un outil puissant qui permet de mieux comprendre les besoins du marché du travail et d’implanter les meilleures solutions possibles dans un contexte où l’adhésion des acteurs est indispensable à la réalisation d’une prospérité partagée.
J’espère aussi vous avoir convaincus que la constitution d’un conseil consultatif pour la Commission de l’assurance-emploi est un pas dans la bonne direction.
Merci. Meegwetch.